提要

民政部数据显示，截至2020年底，全国社会组织总量为89.44万个，较2019年增长3.21%，其中，社会团体37.5万个，社会服务机构51.1万个，基金会8385个，分别较2019年增长0.81%、4.93%和10.62%。截至2020年9月底，全国共设立慈善信托463单，合同金额32.42亿元。

2022年1月17日，中国社会科学院社会学研究所与社会科学文献出版社共同发布了《慈善蓝皮书：中国慈善发展报告（2021）》（以下简称“蓝皮书”）。

2020年是人类历史上非同寻常的一年，新冠肺炎疫情对世界各国及全球治理形成一次大考，我国慈善事业在危机与变局中迎来了新的发展时期。

身处这百年未有之大变局，中国慈善事业因为抗疫而呈现喷涌之势。虽然社会组织总量增长速度持续放缓，并且举国动员的治理体系也在继续加强对社会资源的吸纳，但是慈善资源总量仍然呈现喷涌之势，志愿服务也实现较高质量增长。在人类减贫和疫情防控的中国道路上，家国共同体得到空前强化。

民政部数据显示，截至2020年底，全国社会组织总量为89.44万个，较2019年增长3.21%，其中，社会团体37.5万个，社会服务机构51.1万个，基金会8385个，分别较2019年增长0.81%、4.93%和10.62%。截至2020年9月底，全国共设立慈善信托463单，合同金额32.42亿元。截至2020年底，全国已有554家境外非政府组织代表机构依法登记，较2019年增长8.41%，临时活动备案3239项，较2019年增长32.64%。

蓝皮书一直以来，将社会捐赠总量、全国志愿服务贡献价值和彩票公益金三者之和设定为全核算社会公益资源总量。2020年全国社会公益资源总量预测为4100亿元，较2019年增长18.85%，其中社会捐赠总量为1520亿元，彩票公益金总量为959.84亿元，志愿者服务贡献价值折现为1620亿元，分别较2019年增长10.14%、-15.80%和79.28%。2020年“99公益日”在慈善资源募集方面再创新高：互动人次高达18.99亿，5780万人次爱心网友通过腾讯公益平台捐出善款23.2亿元，加上爱心企业3.24亿元配捐和腾讯基金会提供的3.9999亿元配捐，总共募得善款30.44亿元。

2020年经过新冠肺炎疫情的洗礼，中国志愿服务发展达到一个新的里程碑高点。我国实名注册志愿者总数达到1.92亿人，志愿团体79万个，累计志愿服务时间总数37.19亿小时，贡献人工成本价值1620亿元。注册志愿者总数较2019年增长23.87%，累计志愿服务时间总数较2019年增长63.98%。疫情防控和应急救援志愿服务成为一道亮色，志愿服务制度化、标准化与专业化建设提速，最大的挑战依然是志愿服务组织和志愿者缺乏基础保障与认可。

2020年，抗击疫情是我国慈善事业发展的首要议题。围绕着打造社会治理共同体，在对外疫情防控和对内行业建设两个方向，慈善共同体的建设被再次推向高潮。构建有韧性的慈善共同体成为国内社会组织参与疫情防控的重要路径。它不仅包括社会组织的嵌入式发展和网络化协同，同时更是跨部门的多业态融合，具体包括志愿者共同体、社区共同体、公益服务共同体、慈善捐赠共同体及行业自律共同体5个层面。

这一年，慈善事业法治化进程加快推进，全国人大常委会首次开展《慈善法》执法检查并在随后发布《慈善法》修法工作时间表和路线图。人大开门修法，社会各部门通力配合，其修法建议被人大所吸纳。

2020年，中国慈善事业再次陷入公信力遭公众质疑的阴霾。个案筹款、抗疫物资的分配及发放、大病众筹平台公益属性和运营模式、性骚扰及反对家庭暴力、保障妇女儿童合法权益、“99公益日”举报与惩罚机制等议题都引发了公众的质疑与争议。

在后疫情时代，重返韧性的慈善共同体成为反思这一段时间公益慈善的工具化之后的一种价值回归。在政府负责的治理机制吸纳社会的同时，我们依然需要推进以社会自发的情感联系和社会自组织为本的慈善共同体的建设，应该继续强调慈善共同体的韧性建设，继续鼓励志愿者自组织化、促进社区防疫互助网络常态化、大力发展公益价值链、重点培育民间基金会，以催生能够消解内部张力和外部压力的韧性因子。

相关测算数据显示，2019年全国社会公益资源总量修正为3449.74亿元，其中社会捐赠总量为1379.74亿元，彩票公益金总量为1140亿元，志愿者服务贡献价值折现为903亿元；2020年全国社会公益资源总量预测为4100亿元，较2019年增长18.85%，其中社会捐赠总量为1520亿元，彩票公益金总量为959.84亿元，志愿者服务贡献价值折现为1620亿元，分别较2019年增长10.14%、-15.80%和79.28%。2020年“99公益日”在慈善资源募集方面再创新高：互动人次高达18.99亿，是2019年的2.15倍；5780万人次爱心网友通过腾讯公益平台捐出善款23.2亿元；加上爱心企业3.24亿元配捐和腾讯基金会提供的3.9999亿元配捐，总共募得善款30.44亿元。捐赠人次较2019年的4800万人次增长20.42%，募款金额较2019年的24.90亿元增长22.25%。

全民抗疫行动成为慈善资源总量激增的首要因素，国务院发布的《抗击新冠肺炎疫情的中国行动》白皮书显示，截至2020年5月31日，全国各级慈善组织、红十字会累计接受社会捐赠资金约389.3亿元，物资约9.9亿件。界面新闻发布的“2021中国慈善企业家榜”统计的2020年度捐赠总额为177.76亿元，其中38.23%捐赠给各地抗击新冠肺炎疫情使用；北京师范大学社会治理与公共传播研究中心与民德咨询（北京）公司发布的“中国捐赠百杰榜（2020）”捐赠总额为307.66亿元，约24%捐赠给抗击新冠肺炎疫情使用。据不完全统计，2020年疫情期间，有来自72个国家和地区的861家境外非政府组织捐赠了各类医疗物资，价值超过5亿元。

值得注意的是，尽管新冠肺炎疫情激发了企业捐赠的热情，但是受经济下行和新冠肺炎疫情对市场的叠加影响，企业捐赠总量仍然与上年相当。例如，“2021中国慈善企业家榜”统计的2020年度捐赠总额较2019年减少1.58亿元，降幅为0.89%；而“中国捐赠百杰榜（2020）”在剔除虞仁荣的200亿元承诺分期捐赠之后，捐赠总额则较2019年大幅减少48.66亿元，降幅为31.13%。《2020福布斯中国慈善榜》同样显示，上榜的100位企业家（企业）现金捐赠总额为179.1亿元，较2019年的191.7亿元下降6.6%。除了传统的现金捐赠，国内企业和慈善家的股权捐赠模式日趋成熟。例如，2020年4月，万科企业股资产管理中心与清华大学教育基金签署捐赠协议，将其持有的2亿股万科股票捐赠给基金会；5月，爱尔医疗投资集团有限公司捐赠给湖南省湘江公益基金会的2000万股爱尔眼科股票完成过户；6月，秦英林捐赠给杭州市西湖教育基金会当时市值8亿元的牧原股份股票也完成过户。

（参见《慈善蓝皮书：中国慈善发展报告（2021）》p5-6，社会科学文献出版社2022年1月）

2020年，抗击疫情是我国慈善事业发展的首要议题。围绕着打造社会治理共同体，在对外疫情防控和对内行业建设两个方向，慈善共同体的建设被再次推向高潮。最近五年间，共同体概念快速融入国家战略规划。从人类命运共同体、中华民族共同体到社会治理共同体的提出，中国都在倡导某种新的人类社会的组织形式。

蓝皮书所指的慈善共同体意指公益慈善领域人与人之间基于共同价值以及归属感、认同感和情感联系而形成的关系纽带。共同体概念并非首次出现于本土公益慈善，在国内社会组织参与社会治理与推动行业建设的过程中，它早已如影随形。现代社会的高度不确定性催生了慈善共同体，而韧性则是指共同体的防灾救灾能力。所以韧性共同体常常与我国突发公共事件应急管理体系的社会参与机制建设相伴而生。2003年抗击非典型性肺炎疫情是中国全面推进突发公共事件应急管理体系建设的起点，《中华人民共和国突发事件应对法》在2007年正式施行，以“一案三制”为核心内容的突发公共事件应急管理体系由此建立，并在2008年“5·12”汶川大地震之后得到快速发展。2008年国务院颁布《汶川地震灾后恢复重建条例》，首次在灾后过渡性安置和恢复重建工作中确定“政府主导与社会参与相结合”的基本原则。当年在灾区一线和NGO相对发达的其他地区，出现了大约20个NGO参与的大规模集体性联合救灾行动，被认为是中国NGO的“第一次大规模集体亮相”，2008年更是被称为“中国NGO元年”，而这也可以视为慈善共同体首次正式出现于公众视野。2013年的雅安地震，四川省抗震救灾指挥部成立“抗震救灾社会组织和志愿者服务中心”，将民间组织请进指挥部，实现了政社联合救灾。2015年，民政部印发《关于支持引导社会力量参与救灾工作的指导意见》，统筹协调社会力量高效有序参与救灾工作。早在2015年就有学者指出，公益共同体是指在中国公益部门内部、以公益组织为成员而结成的、认同共同的价值观、遵守共同的行为规范、具有归属感的集体或集体组织，但是当时的中国公益共同体虽然初步具备共同的价值观，行为规范却依然停留于外在形式，分裂的公益部门也无法建立起统一的归属感。

伴随着治理体系对慈善事业的管控与吸纳，公众对慈善组织公信力与效能感的质疑，以及行业内部对专业化和内卷化的反思，中国慈善共同体的建设虽从未停止，但也几经浮沉。如同2008年的汶川大地震，2020年的新冠肺炎疫情再次将慈善共同体的建设推向高潮。构建有韧性的慈善共同体成为国内社会组织参与疫情防控的重要路径，它不仅包括社会组织的嵌入式发展和网络化协同，更是跨部门的多业态融合，具体包括如下五个层面的建设。

（一）志愿者共同体

志愿者共同体是慈善共同体建设的第一个层面，主要是指社区志愿者群队或网络的建设，以及培养志愿服务文化和积极公民。在疫情期间，社会自救首先表现为志愿者的出现，他们出于公益或互益的目的，将自己的时间、精力和技能奉献于全民抗疫行动当中。例如，在封城期间接送医护人员上下班的武汉志愿者车队，为医疗机构运送抗疫物资的武汉私家车服务团队，为一线医生赠送咖啡的光谷咖啡店员工，为居民提供生活物资代购代送的青年跑团，利用自己快递能力连接和整合各种抗疫资源的快递小哥汪勇。这些志愿者群队是抗疫行动取得积极成效的重要环节，在志愿行动中展现出人与人之间的温情和关爱，建立助人者和受助者之间的互惠关系，实现共同体的状态。

（二）社区共同体

社区共同体是慈善共同体建设的第二个层面，这里的社区主要是指居民所在的小区或者自然村。在面对共同的危机时，小区居民常常自发组织起来并且与基层政权、社区自治组织、小区商业及社工机构、社区志愿者联结成为小区治理共同体。在疫情应急响应期间，武汉等疫情重点地区的公共部门和基层社区在回应民众的社区公共服务需求过程中不断爆发社会舆情：武汉江岸区嫂子微信怒怼社区代购不作为和中百超市搞阴阳团购套餐，武汉江汉区志愿者在社区外配菜分拣却遭城管群殴，武汉青山区街坊在中央指导组视察现场高空喊假，孝感自家人居家打麻将却被社区防疫人员打砸麻将桌并遭拖出屋外连扇耳光。因而，作为人们的日常生活之地，社区共同体的建设不仅能够提高疫情防控的效率，而且这些互助行为也使得居民可以建立起邻里之间的情感纽带，提升彼此之间以及个人和社会之间的信任。作为社会自救机制的由居民、社区志愿者、社区自治组织、社区社会组织、业主组织、物业公司等组成的社区互助网络，似乎正在以在现代社会中消逝许久的“共同体”形式，积极回应因隔离管控而沦为孤岛的社区居民对安全、平等、友爱、尊重的渴望。

（三）公益服务共同体

公益服务共同体是慈善共同体建设的第三个层面，主要是指跨地域公益服务网络的建设。疫情发生以后，不少公益慈善组织在短暂的停滞之后，开始在互联网上开展各类救援活动，发展各类协作网络。这些跨地区的公益服务和救援工作相互联动，建立起一个更广泛的公益共同体。在这个共同体中，专业的公益人可以连接施助者和受助者。在这种人与人的密切接触中，他们由陌生转为熟悉，功利转为情感，即使远隔千里也能形成一种共同体意识。

（四）慈善捐赠共同体

慈善捐赠共同体是慈善共同体建设的第四个层面，主要是指企业、基金会和公众基于慈善资源调配所形成的共同体。这类共同体的核心枢纽是基金会。虽然中国的大部分慈善基金会的效率还远远没有发挥出来，但是这种以社会资源的动员和分配为驱动的慈善共同体，同样能形塑人们的命运共同体意识。

（五）行业自律共同体

行业自律共同体是慈善共同体建设的第五个层面，主要是指公益慈善组织及其从业者在法律与道德层面规范与约束自身行为的行动或倡导网络。2020年，中国慈善共同体内部依旧充斥着各种张力与冲突。源自美国人类学家克利福德·格尔茨的内卷化概念近两年来成为网络热词，引发了各行各业对自身发展的反思。这股潮流同样被引入了公益慈善领域，慈善捐赠的内卷化成为行业内热议的话题，质疑彰显社会价值的公益慈善行业内部也出现了马太效应。一方面，公益慈善组织过于依赖“社群杀熟”“人情筹款”“圈层筹款”等集中动员式的筹款行动，无法和捐赠者建立起良好的信任关系，导致机构的筹款不可持续；另一方面，慈善资源尤其是网络募捐正在加速向大型基金会、慈善会系统等“头部”机构聚集，公益慈善组织之间的规模差距加快拉大。例如，方德瑞信的数据显示，52家慈善会体系的1017个项目在2020年“99公益日”中获得了41%的公众捐赠总额、45%的捐赠总人次以及36.5%的腾讯公益配捐金额。

（参见《慈善蓝皮书：中国慈善发展报告（2021）》p8-17，社会科学文献出版社2022年1月）

蓝皮书指出，2020年经过新冠肺炎疫情的洗礼，中国志愿服务发展达到一个新的里程碑高点：志愿者总量2.31亿人，其中有8649万名活跃志愿者通过79万家志愿服务组织提供志愿服务时间37.19亿小时，贡献人工成本价值1620亿元。疫情防控和应急救援志愿服务成为一道亮色，志愿服务制度化、标准化与专业化建设提速，其所面临的主要挑战依然是志愿服务组织和志愿者缺乏基础保障与认可。

（一）志愿者总量2.31亿人

本报告的志愿者数量，包括注册志愿者与非注册志愿者。2020年度志愿者总量约为23113万人，占中国大陆人口总数的16.5%，比2019年增长2100万人。

1.注册志愿者1.92亿人，注册率为13.7%

注册志愿者是指在民政部门指定的全国志愿服务信息系统自行注册或者通过志愿服务组织进行注册的志愿者。截至2021年3月15日，注册志愿者总人数为1.92亿人，比2019年增加了3700万人，增长率23.87%。

本调研的志愿服务指数组织中，有54%的组织在全国志愿服务信息系统进行了注册，另外有40%多的组织使用或者同时使用“志愿汇App”等其他在线平台。考虑到该系统的数据已经涵盖了全国内地所有省市，并且其注册数据持续更新与优化，自2020年起，本课题采用全国志愿服务信息系统数据为全国注册志愿者数量来源。

2.非注册志愿者3913万人

调查发现，未在任何信息平台注册的志愿者有16.93%（较2019年下降6.77%），由此推算出2020年约有非注册志愿者3913万人，比2019年度减少102.77万人。这说明志愿者在全国志愿服务信息系统注册登记率继续提升。

3.活跃志愿者8649.45万人

4.志愿服务参与率约6%

活跃志愿者总数与全国人口总量之比，反映公众每年实际参与志愿服务的人口比例。2020年度中国志愿者从事有组织的正式志愿服务参与率为5.99%，比去年增长了0.87%。

（二）志愿服务组织数量79.46万家

对志愿服务组织总量的测量，本调研自今年开始以全国系统注册的志愿团体数量为基准，2020年共有79.46万家，比2019年增加9.36万家，为近三年来增长数量最少。对志愿服务组织定性研究，本课题组继续聚焦志愿服务指数组织发展状况。

（三）志愿服务时间37.19亿小时

本调研发现，全国志愿服务信息系统2020年增加的服务时间为8.12亿小时，增加的活跃志愿者人数1881.24万人，人均志愿者服务时间为43.16小时。志愿汇发布的396.61万名活跃志愿者人均志愿服务时长为43.87小时。综合并简化两个平台大数据本报告采用43小时/（人·年），作为核算全国活跃志愿者的服务时间标准。8649.45万名志愿者的服务时间共计为37.19亿小时，比去年增加14.51亿小时，增长率达到63.98%。志愿服务时间大幅度增长的主要因素是2020年抗疫志愿者利用春节长假和隔离期间所做出的巨大贡献。

（四）志愿者贡献价值1620亿元

根据国际劳工组织推荐的“替代成本计算法”测算，扣除工资增长率7.3%，2019年度社会组织人均工资实际为43.57元/小时，可以推算出2020年度志愿者贡献服务总价值为1620亿元，比2019年度增加了716亿元。2020年志愿者贡献价值占全年国内生产总值的0.16%，占第三产业增加值的0.29%，志愿者为社会无偿提供了相当于185万名全日制雇员，占到社会组织从业人员的17.84%。

（参见《慈善蓝皮书：中国慈善发展报告（2021）》p45-50，社会科学文献出版社2022年1月）

蓝皮书指出，基金会关注领域各有侧重，新成立基金会更多聚焦扶贫助困。

中国基金会关注的领域丰富多样、各有侧重。根据基金会中心网数据，截至2020年12月31日，共有8549家基金会披露了关注领域情况；教育和扶贫助困是基金会目前最关注的两个领域，基金会行业为2020年全面脱贫做出了重要贡献；医疗救助、安全救灾、老年人等领域也受到较多关注（见图10）。从基金会类型来看，公募基金会更聚焦于见义勇为、儿童、青少年、公共安全等领域；非公募基金会在公益事业发展领域投入更多。

从不同注册层级来看，部级基金会重点关注的议题较为宏大，如科学研究、文化、安全救灾、国际事务等；省级基金会更关注与社会生活关系紧密的项目，如医疗救助、残疾人和老年人等弱势群体、见义勇为等；市级和县级基金会对包括老年人、残疾人在内的弱势群体，社区发展及公益事业发展等议题关注度较高。

与2019年类似，2020年新注册基金会中，超六成新注册基金会涉及扶贫助困领域，扶贫助困稳居新注册基金会最关注的领域，比例远高于整体水平；创业就业议题成为新焦点，跃居2020年新注册基金会关注领域第4位。

（参见《慈善蓝皮书：中国慈善发展报告（2021）》p85-87，社会科学文献出版社2022年1月）

蓝皮书指出，慈善信托抗击灾情的优势日益凸显。

2020年新冠肺炎疫情发生以来，我国信托业积极行动，踊跃设立慈善信托支持新冠肺炎疫情防控。截至1月28日第三期募资完成，共有61家信托公司参与捐赠，累计募集资金3080万元。除参与信托业协会抗击疫情的慈善信托外，我国相关企业、组织机构也积极设立专门以抗击新冠肺炎疫情为信托目的的专项慈善信托。2020年5月，雅安市成立了全国首支减防灾慈善信托，该信托计划每年投入资金以支持雅安社会组织和社区应急志愿者队伍开展防灾减灾救灾相关工作，把民间力量纳入应急体系。9月，由陕西省国际信托股份有限公司为管理人，民生银行西安分行作为托管人的“陕国投·抗击洪灾重建家园慈善信托计划”托管产品正式成立。该信托计划募集资金用于捐助2020年夏季洪水严重受灾省份（江西、安徽、湖北等），援助奋战在抗洪救灾一线的工作人员、在洪灾中受伤及遭受经济损失的村镇政府和民众。在疫情中凸显作用的慈善信托，正在其他救灾领域积极应用起来。

慈善信托具有“信托”的属性，使其在资金的规模、使用的精准度和连续性上都有着更多的优势。在本次疫情中，慈善信托展现出了独有的优势，为慈善信托进入其他应急领域提供了实践经验。一方面，与传统慈善基金会募捐而来的资金不同，每笔慈善信托资金都有专户管理，来源清晰，且委托人能对资金投放的目的、人员、标准等做出具体安排，实现更加精准高效的慈善资助。同时，每一笔慈善信托在设立之后必须在民政部官方网站“慈善中国”公示相关信息，并受委托人、监察人、中国银保监会等多重监管，定期披露进展及用途，具有很强的社会公信力。另一方面，慈善信托具有长期持续功能，大部分的信托财产运用方向包含了短期和长期目标。在短期，信托财产可用于向灾区和受难群众、救援队伍提供资金和物质保障；在如今疫情防控常态化的长期阶段，信托财产仍可用于公共卫生应急体系建设、医疗科研、健康教育及倡导等事业。

慈善信托在应急领域的应用，不仅支持抗击灾情前线，也关注灾后长远；不仅关注救助身体伤害，也关注社会心理影响。未来，慈善信托将迎来更多的社会需求及发展空间。

（参见《慈善蓝皮书：中国慈善发展报告（2021）》p140-141，社会科学文献出版社2022年1月）

蓝皮书对中国慈善法治的未来进行了展望。

《慈善法》施行之后，不仅有配套制度，不仅有公民的慈善意识和慈善法治观念的增强，同时也成立了一批慈善研究机构，掀起了慈善文化、慈善法治和慈善创新理论研究的热潮。法治本身就不仅仅是一部法律的事，《慈善法》虽然奠定了慈善法治的教义学基础，但从这些年实施的情况来看，从文本上的法到实践上的法，并不是一蹴而就的事，法律需要制度配套，也需要社会经济环境的契合，法律本身就是社会的一部分，是社会发展的镜像，也是一个社会共同体的基本共识。因此，至少需要在以下六个方面继续关注。

第一，妥当处理促进慈善事业发展与社会组织治理之间的政策目标张力。我国有关社会组织治理与公益慈善事业发展存在政策目标上的张力，在社会组织基本法缺失的情况下，《慈善法》既要承担慈善事业发展促进和规范的功能，又要在法律层面尽可能系统地规定社会组织发展与监管的问题，功能杂糅。因此，在《慈善法》实施过程中，出现了慈善组织监管过度与监管不足的双重困境。摆脱这种困境既需要全国人大将社会组织基本法纳入立法规划，也需要加快对社会组织管理行政法规的修改出台进程。

第二，正确认知社会保障与公益慈善话语/制度的关系。《慈善法》的立法目标非常多元，首先是针对我国社会力量参与国家的社会保障、扶贫与其他公共事业的倡导与激励的法律化与制度化，其次是将慈善作为第三次分配机制的法律化与制度化。但在以往的话语和制度设计中，过分强调慈善事业作为国家社保“补充”的地位，忽略了社会力量作为公益慈善事业主体的主动性和自主性，影响了社会力量为主体的公益慈善事业社会创新目标的实现，疲于应对政府某些短期目标要求的行动。因此，在《慈善法》中应该适度区分国家对慈善事业的基本要求和慈善事业的自主性之间的差异，提高社会力量参与公益慈善事业的积极性与主动性。

第三，协调小慈善与大慈善的目标，促使相关业务主管部门转变观念。《慈善法》实施多年，但作为《慈善法》重要创新点的“大慈善”观念未能形成普遍共识，公益慈善事业的行政治理存在内在分歧，作为慈善事业主管部门的民政部囿于现行体制，无力承担也不愿承担对大慈善中的教科文卫体、环境保护等领域的主管工作，而与其他业务部门之间的协调也缺乏法治保障。因此依然需要在国家治理的高度重新审视慈善事业发展，建立诸如国家慈善委员会等国家层面的慈善事业协调治理机制。

第四，认知慈善法的社会法性质，协调慈善法中的公法因素和私法因素。目前《慈善法》作为社会法的定位比较尴尬，其公法本位的现实与私法因素的要求存在平衡的困难，行为法要求与组织法要求之间也存在张力，过分强调政府对慈善组织的监管，而忽略慈善组织与捐赠人、志愿者和受益人之间的权利义务关系，这需要在修法过程中重新反思《慈善法》处理公法导向与私法导向、组织法导向与行为法导向、促进法导向与规制法导向的关系中的基本态度。

第五，在合法性审查的体系中处理慈善法和其他政策文件之间的关系。因为立法技术的瑕疵和我国法律解释体系的限制，目前针对与《慈善法》相关的法规、规章和政策性文件缺乏合法性审查机制，行政机关在执法过程中往往自由裁量权过大，因此出现了一些具体的法律实施难题，例如公募基金会的新设、互联网募捐平台（信息公开平台与募捐服务平台）的性质区分、慈善组织直接登记政策的落地以及个人求助与慈善之间的关系等，这些既需要启动法律修改程序、制定相关实施条例和细则，也应该启动与《慈善法》相关的法规备案程序，清理与《慈善法》规范和目标相冲突的法规、规章和政策性文件。

第六，确立法律与章程的界限，建立以“章程”为核心的慈善组织治理结构。目前，行政部门几乎垄断了慈善组织“章程”的表达权，留给慈善组织自主表达章程条款的空间不大。而对于一个组织而言，“章程”其实相当于“宪法”，应该在法律上给慈善组织自主表述章程条款的权利，不具体干涉慈善组织的章程表述权，而只是给出一些表达的原则和表达禁止性规则。章程示范文本应该只是示范性的，而不应该是强制性的。

《慈善法》施行5年，《公益事业捐赠法》实施21年，是时候从更宏观和深入的层面去统合两部法律之间的关系，虽然从历史变迁过程中，我们能够明显地看到从捐赠话语到募捐话语，从慈善行为法制模式到慈善组织法律模式的演变，但是这种自发的演变需要进行自觉的反思，要去观察不同的慈善文化在当代中国语境中的竞争与发展，这样才能更好地推动慈善法治，谱写慈善法治的中国乐章。

（参见《慈善蓝皮书：中国慈善发展报告（2021）》p208-210，社会科学文献出版社2022年1月）